Communications / Ponencias > D. Larrouqué, L. Rivera - Le Front ample uruguayen

Introduction

En novembre 2014 et pour la troisième fois consécutive, le Front Ample (FA) emporte les élections présidentielles en Uruguay avec une majorité absolue dans les deux chambres parlementaires[1]. Son ascension électorale depuis le milieu des années 1990 et la victoire de son chef de file, Tabaré Vázquez, en octobre 2004 ont non seulement marqué ce fameux « virage à gauche » de l’Uruguay, mais surtout mis un terme à plus de 150 ans de bipartisme traditionnel[2]. Aujourd’hui, ce pays fait partie des rares de la région où les indicateurs économiques et sociaux, en dépit d’une conjoncture internationale morose, sont restés solides. Associés à la mise en place de politiques publiques « avant-gardistes » (dépénalisation de l’avortement, autorisation du mariage gay, légalisation du cannabis), ces bons résultats en matière de gestion macro-économique ont conforté la position désormais dominante du FA sur l’échiquier politique et réduit, par conséquent, les chances pour la droite de reconquérir le cœur des électeurs[3]. De fait, même après leurs premiers mandats respectifs, les côtes de popularité des deux présidents frenteamplistes, Tabaré Vázquez (2005-2010 ; 2015-2020) et José Mujica (2010-2015) demeurent élevées[4]. Et pour cause, leur exercice du pouvoir a échappé aux scandales de corruption comme à la tentation de la personnification, et a surtout renoué avec les principes d’inclusion et de solidarité qui ont forgé l’État-providence uruguayen au début du XXe siècle. En somme, après plus de douze ans à la tête de l’Etat – auxquels il convient d’ajouter les trois décennies de gestion municipale de Montevideo, capitale de plus de 1 300 000 habitants et qui concentre presque la moitié de la population uruguayenne–,  le FA n’a pas (ou de manière très marginale) été affecté par l’usure du pouvoir.

Proposant un bilan des trois gouvernements de gauche en Uruguay, cet article entend montrer que la clé du succès du FA a été de mettre en place une vraie politique social-démocrate, comme l’ont déjà soutenu deux célèbres politistes uruguayens[5]. La caractéristique des gouvernements socio-démocrates « tardifs » a été l’adoption simultanée des préceptes libéraux et des valeurs démocratiques[6]. Communément, le terme « socio-démocrate » qualifie les gouvernements et formations politiques adhérant à une idéologie réformiste de gauche. A propos de la social-démocratie « créole » ou latino-américaine, certains analystes soulignent le caractère institutionnalisé des partis qui la représentent (notamment du fait de leur stabilité dans le temps)[7]. Cependant, définir une idéologie politique à partir du degré d’institutionnalisation du parti qui lui est associé nous semble réducteur. Nous proposons d’étudier les avancés du FA en Uruguay au regard de deux caractéristiques qui définissent pour nous la social-démocratie incarnée par cette alliance d’une dizaine de groupes et mouvements de gauche: d’une part, l’adhésion à une forme d’orthodoxie libérale qui valorise la régulation économique et compense, dans le même temps, la remise en question des principes les plus radicaux du consensus de Washington, et d’autre part, la participation pleine et entière au jeu démocratique – ce qui signifie l’acceptation de ses règles élémentaires (élections concurrentielles, liberté de la presse, respect des opinions contestataires, etc.)

C’est donc sur deux points que la gauche latino-américaine modérée (ou social-démocrate) se différencie des autres types de gauche dans la région (populiste et national-populaire) et représente la véritable « nouveauté » en termes politiques : son internationalisation économique et son institutionnalisation démocratique[8].

Concernant le premier élément, il est certain que la gauche social-démocrate a, peu à peu, adhéré aux piliers de l’économie du marché, mais sans pour autant renier l’interventionnisme étatique. Ce point est à la fois la clé de son insertion internationale (et donc de sa stabilité économique) mais a aussi soulevé des critiques –notamment auprès des défenseurs du « post-néolibéralisme » qui l’accusent d’entretenir une relation ambigüe avec « l’impérialisme »[9].

Quant à son institutionnalisation, il s’agit là de la seconde clé du « succès » de la gauche modérée. Car, c’est dans la compétition électorale que cette dernière est parvenue à s’ancrer dans la société et à s’assurer une continuité dans le temps.  Cette logique démocratique est la plus valorisée pour certains analystes qui voient dans la gauche populiste la représentation d’un modèle « toujours autoritaire d’une manière ou d’une autre, et beaucoup plus intéressé par l’utilisation des politiques publiques comme instrument d’obtention et de conservation du pouvoir que par l’utilisation du pouvoir comme un outil de construction des politiques publiques » [10]. Dans tous les cas, la social-démocratie suppose, par définition, l’insertion dans un système pluriel et compétitif, impliquant des compromis.

Le succès du FA en Uruguay peut alors être étudié au regard de ces deux caractéristiques. Après avoir examiné le contexte d’ascension de la gauche au pouvoir, nous dresserons un bilan des politiques mises en œuvre pendant les premiers gouvernements de Vázquez et de Mujica, avant de finir sur une étude des facteurs contribuant à la consolidation de la gauche au pouvoir en Uruguay.  

Les raisons d’une victoire électorale

Le triomphe électoral d’octobre 2004, dès le premier tour, est venu clore magistralement un long processus de modération programmatique (ou de rapprochement vers le centre), initié au début des années 1990[11]. Ayant fait ses preuves en tant que maire de Montevideo (1990-1994), Tabaré Vázquez a réussi le tour de force de rallier à sa cause des personnalités aussi différentes que l’ancien guérillero tupamaro José Mujica, fondateur du Mouvement de participation populaire (MPP) classé à l’extrême-gauche et l’économiste Danilo Astori, chef de file de la formation Asamblea Uruguay plutôt positionnée au centre-gauche.Dans cette entreprise d’élargissement de sa base électorale, la conjoncture n’a pas été des plus défavorables pour le leader du FA. Bien au contraire, la crise économique et sociale de 2002 lui a ouvert une énorme « fenêtre d’opportunité politique » (policy window)[12].

En effet, déjà fragilisé par une détérioration conjoncturelle à partir de la fin des années 1990 (récession des pays voisins, détérioration des termes de l’échange, épisode de sécheresse et de fièvre aphteuse touchant l’agriculture), l’Uruguay est frappé de plein fouet par les conséquences de la crise de la dette souveraine argentine de décembre 2001. Du jour au lendemain, la classe moyenne porteña, qui avait pris l’habitude de venir déposer leurs épargnes dans le pays des Orientaux, alors réputé pour sa très grande opacité financière, accourt les retirer. Dirigé par le leader colorado Jorge Battle, le gouvernement de coalition laisse faire, au nom précisément de la doxa libérale autant que par incompétence macro-économique. Toujours est-il que la panique s’empare des Uruguayens qui, à leur tour, se ruent dans les guichets : 65 % des non-résidents et 30 % des résidents retirent leurs avoirs[13]. En moins de six mois, le pays a perdu plus de la moitié de ses actifs de réserve. Plusieurs banques font faillite. Rapidement, la contagion atteint l’économie réelle. Ainsi, à la crise financière succède une crise socio-économique d’ampleur inédite dans l’histoire du pays. Le taux de chômage atteint 17% en 2003, et un tiers de la population se retrouve sous le seuil de pauvreté l’année suivante[14].

Sur le plan politique, cette débâcle économique et ses graves conséquences sociales a eu pour effet de profondément délégitimer les deux partis traditionnels, apôtres de l’introduction des logiques néolibérales dans le pays[15]. Cet opprobre a particulièrement affecté le Parti colorado alors au pouvoir, au point d’envisager, à court terme, un processus de recomposition bipartisan au seul bénéfice du FA et du PN[16] ! En outre, ce contexte de grande détresse sociale a permis à la gauche de réhabiliter un discours interventionniste qui s’est d’autant plus facilement imposé durant la campagne de 2004, qu’il renouait avec l’attachement idiosyncrasique des Uruguayens à leur héritage institutionnel : celui d’un Etat historiquement fort et régulateur[17].

En somme, le programme politique de la gauche a séduit une majorité d’Uruguayens à partir d’une double promesse. Il s’agissait pour le FA de renforcer, d’une part, le lien entre les sphères politique et économique – c’est-à-dire de réimposer un contrôle accru de la première sur la seconde –, tout en prenant en compte, d’autre part, les demandes sociales d’une population qui subit alors l’effondrement des structures socio-économiques (banques, entreprises, mutuelles, etc.), après avoir déjà eu à supporter, durant les trente années précédentes, le lent et progressif délitement de l’État-providence. Plus qu’une remise en cause paradigmatique du néo-libéralisme, le FA prône (puis soutient) la régulation des marchés ainsi qu’une augmentation des dépenses publiques[18].

A l’instar d’autres pays d’Amérique latine, ce virage à gauche témoigne de l’exaspération d’une grande majorité de la population, qui s’était jusqu’alors montrée plutôt désabusée à l’égard de l’impéritie des gouvernements traditionnels comme des inégalités qui caractérisent à la région latino-américaine[19]. Au demeurant, même si l’arrivée du FA au pouvoir est le fruit d’un contexte spécifique et précisément favorable à l’alternance, les deux renouvellements consécutifs de la gauche uruguayenne correspondent à un vote de reconnaissance de la politique sociale-démocrate qu’elle a menée.

Bilan des politiques publiques des trois gouvernements du FA 

Sous l’égide du tout nouveau ministère du Développement social (MIDES)[20], l’agenda du FA s’est concentré, pendant les deux premières années de gouvernement, sur le Plan d’attention à l’urgence sociale (PANES). A partir de 2007, ce domaine d’intervention a été renforcé à travers des politiques structurelles de réduction des inégalités (accès au logement, extension de la couverture santé, réforme de l’éducation, etc.) menées au nom du principe d’équité (entre les générations, les territoires, les travailleurs et les sexes) et souvent formulées selon une modalité pragmatique d’hybridité (combinant mesures de protection entendues comme universelles et mesures d’assistance ciblées sur les groupes les plus vulnérables)[21]. En matière salariale, le FA a mis un terme au processus de dérégulation entamé dans les années 1990. Ainsi, ont été fondés dans chaque branche d’activités des conseils tripartites réunissant des membres du gouvernement, des syndicalistes et des chefs d’entreprises. Sous tutelle de l’État jusqu’en 2009, ces Consejos de Salarios ont permis d’aboutir à une revalorisation du salaire minimum de 25 % en 2011[22]. Les gouvernements frenteamplistes ont également mené une politique de réforme fiscale audacieuse, en mettant notamment en place l’impôt sur le revenu.

Sur le plan économique, le pays a non seulement réduit ses niveaux de déficit structurels, mais surtout assaini son système financier – ce qui lui a valu, en 2009, de sortir de la liste noire des paradis fiscaux établie par l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE)[23]. En résumé, pour Luis Bertolá, le FA a réussi à créer un climat de confiance et de stabilité propice au développement, « grâce à une gestion ordonnée de la dette externe, à sa diminution et à son refinancement, grâce également à une politique économique raisonnée, sans dérive vers des politiques populistes qui utiliseraient l’abondance économique pour faire exagérément croître l’endettement public » [24]. Cette responsabilité macro-économique conciliant libéralisation et régulation a pour finalité fondamentale d’assurer une croissance qui permette de financer la régénération de l’État-providence.

Nous l’avons vu, l’objectif principal des gouvernements de gauche a été de vaincre la pauvreté matérielle.  Mais, dans le même temps, pendant les trois quinquennats du FA, une volonté de réforme culturelle de la société a été impulsée tant par le gouvernement que par les acteurs sociaux, avec lesquels ce dernier a entretenu des relations ambiguës, souvent cordiales mais parfois également orageuses[25]. Quoi qu’il en soit, ces reformes ont permis de construire un nouveau référentiel de développement centré sur les droits.

Le président Vázquez s’est notamment penché sur l’épineuse question de la justice transitionnelle et a pris des mesures inédites en matière de santé publique comme de modernisation éducative. Ainsi, poursuivant les initiatives du gouvernement Batlle (2000-2005), Vázquez a commandé, lors de son premier mandat, une Enquête sur les détenus disparus pendant la dictature (1973-1985) et a réaffirmé son compromis envers cette cause en créant, à peine revenu au pouvoir en 2015, un Groupe de travail pour la vérité et la justice[26]. En termes de santé publique, ce cancérologue de formation a lancé une importante campagne contre la consommation de tabac et a mis en place une stricte réglementation[27]. En matière d’intégration sociale, il a aussi mis en place, entre 2007 et 2009, le fameux plan Ceibal, version uruguayenne du projet One Laptop Per Child, consistant en la distribution d’un ordinateur avec accès à internet à tous les élèves du primaire ainsi qu’à leurs professeurs[28]. Considérée comme un véritable succès institutionnel, cette politique d’inclusion digitale a été entendue, sous la présidence de Mujica, au niveau secondaire. Quant aux tablettes informatiques du plan Ibirapitá, elles s’adressent désormais aux retraités les plus modestes. 

Dans un autre registre, les gouvernements de gauche ont permis un élargissement des droits, impulsés par une société civile très active et soutenus par les parlementaires du FA. Les avancés sur les droits des femmes, de la population LGBT, des population afro et des consommateurs des drogues, constituent les reformes emblématiques de l’agenda des droits en Uruguay. Souvent décrites comme « avant-gardistes »[29], ces reformes sociétales ont donné une couleur progressiste au bilan du FA en Uruguay et lui ont assuré un support citoyen sur le long terme[30].

En bref, la gauche uruguayenne a consolidé son pouvoir auprès d’une grande partie de la population, tant parce que celle-ci a bénéficié directement des politiques publiques menées par le FA que parce que le parti est resté perméable à ses demandes. En quelque sorte, la gauche uruguayenne a changé la manière de concevoir la politique ; dans le sens où il ne s’agit plus d’une sphère éloignée de la société, mais d’un domaine d’interaction avec les pouvoirs publics à travers lequel celle-ci s’épanouit, se pense, et se fortifie elle-même. Cette institutionnalisation démocratique constitue l’un des facteurs fondamentaux de la pérennité gouvernementale du FA.

Les facteurs de la résistance frenteampliste face à l’usure du pouvoir

Les gouvernements du FA se sont caractérisés par une très grande popularité. Alors que Vázquez finissait son premier mandat avec un taux d’approbation de 54%, Mujica achevait le sien avec un niveau comparable de 52%[31]. Ces hauts niveaux de satisfaction populaire peuvent s’expliquent par le dynamisme économique recouvré, par l’absence de scandale (de type prévarication, népotisme ou corruption) ainsi que par un partage du pouvoir au sein du parti de gouvernement.

Sur le plan économique, la conjoncture uruguayenne est au beau fixe depuis 2007[32]. Malgré la crainte d’un impact probable de la récession brésilienne sur l’activité locale[33], la confiance macro-économique à l’égard de l’Uruguay demeure très solide. Dans son bilan de 2015, le Fonds monétaire international (FMI) a ainsi loué la « croissance inclusive » promue par les gouvernements frenteamplistes, laquelle a permis l’augmentation de 75% du revenu per capita depuis la crise de 2002et le maintient des dépenses étatiques élevées[34].

Au niveau institutionnel, la gestion transparente de l’État s’est affirmée sous les trois mandats de la gauche. Le FA a ainsi cherché à revaloriser la carrière administrative[35]. Quant à la réforme de l’État (au demeurant très difficile à mettre en œuvre), elle a été lancée au nom d’une meilleure efficacité des organismes publics[36]. Par ailleurs, les soupçons de corruption ont été très limités pendant les administrations du FA[37]. Dans les classements effectués par Transparency international, l’Uruguay se positionne toujours à la tête de la région latino-américaine[38].

Précisons enfin que le FA a toujours été exemplaire en matière de jeu démocratique. Même avec une majorité absolue au parlement, Vázquez et Mujica ont gouverné par consensus au sein de leur parti et n’ont pas prétendu concentrer le pouvoir autour de leur personne[39]. Pendant la campagne de 2004, le socialiste  Vázquez s’est positionné en tant que leader de tout la gauche, par opposition à l’ex-guerrillero Mujica qui a surtout été, cinq ans plus tard, le leader du mouvement majoritaire au sein du FA, le MPP. Toutefois, Mujica a joué le jeu de la modération en acceptant comme vice-président son principal opposant interne, le libéral Danilo Astori. De plus, tant Vázquez que Mujica ont formé leurs cabinets en convoquant, selon leur poids parlementaire respectif, les principaux dirigeants des différentes groupes partisans qui composent le FA. Dans le même temps, ils ont fait en sort de limiter les logiques clientélistes, en évitant qu’une seule faction contrôle un ministère en propre[40]. Ayant aspiré à « construire des espèces de tunnels hermétiques qui traversent les différentes présidences […] pour qu’à travers eux transitent les grandes lignes stratégiques des grands projets »[41], Mujica est allé même plus loin encore dans cette volonté de dépassement des clivages,  en renouant avec le principe de la coparticipation au bénéfice des deux partis traditionnels (nomination de membres de l’opposition dans les comités exécutifs d’agences, d’entreprises publiques, ou d’organismes décentralisés)   ainsi qu’en multipliant les accords interpartisans sur de grands enjeux de société (éducation, énergie, environnement, sécurité)[42].

Avant de conclure, il nous faut présenter un dernier élément susceptible d’expliquer la résistance du FA à l’usure du pouvoir. Cette caractéristique nous vient du caractère attrape-tout (catch-all) des partis politiques uruguayens, ainsi qu’ils ont été définis par Sartori[43]. En l’espèce, la profusion des listes et groupuscules qui composent le FA (une trentaine) et la diversité programmatique qu’il propose en conséquence, lui confèrent une plasticité inédite. L’éventail des tendances partisanes qu’il agrège permet au FA, en un certain sens, de contenter tous les électorats, d’embrasser plusieurs type de réformes distinctes, et donc de ne jamais nourrir d’insatisfactions trop grandes. Le dénominateur commun se fait autour des valeurs de gauche les plus consensuelles : la justice sociale, l’égalité des chances, la lutte contre les inégalités, la solidarité ou encore la foi dans la société civile. Ces principes élémentaires constituent néanmoins le solide socle politique qui fédère sympathisants, militants comme élus du FA. Cette convergence idéologique minimale permet de comprendre la facile conversion des volontés politiques en programmes d’action publique de nature très souvent transversale. Dans un tel contexte, on comprend également que la nécessaire discipline partisane au Congrès ne soit pas pour autant synonyme de béni-oui-oui présidentiel.  Pour preuve, durant le premier quinquennat de la gauche, le FA s’est farouchement opposé à Vázquez sur des enjeux clés, tels que la loi sur la légalisation de l’avortement[44] ou la signature d’un possible accord de libre échange avec les Etats-Unis[45]. Ces épisodes montrent qu’en Uruguay le parti l’importe sur la figure présidentielle qui, pour séduire, doit savoir se montrer aussi pragmatique et expérimenté que consensuel[46].

En bref, après avoir engagé sa mue programmatique à la fin des années 1990 et même absorbé les éléments les plus radicaux passés par la guérilla[47], la gauche uruguayenne s’est donc pleinement intégrée dans le jeu démocratique. Cette institutionnalisation l’érige comme modèle le plus pur de la social-démocratie en Amérique latine[48].

Conclusion

Après un moment de grande détresse sociale dans le pays, la gauche est arrivée au pouvoir en Uruguay à la fois comme une alternative crédible au modèle néolibéral mais aussi comme une solution de dernier recours face à une incapacité des partis politiques traditionnels à renouveler leurs programmes. Même si le legs néolibéral en Uruguay était limitée[49], la victoire électorale de 2004 marque ainsi le succès d’un long processus de modération et de rapprochement vers le centre, à travers lequel le FA a su défendre un équilibre précaire entre l’intégration uruguayenne à la globalisation et le renforcement des politiques sociales.

Inscrit dans le virage à gauche de l’Amérique Latine, l’Uruguay du FA a prôné la réhabilitation du rôle de l’État dans la promotion du développement et dans la lutte contre la pauvreté et les inégalités[50]. Or, la clé du succès uruguayen, qui a permis le dépassement du stade déclaratif, a été sa posture sociale-démocrate. D’une part, le libéralisme économique a été contrôlé par l’État et les richesses produites ont servi à l’augmentation des dépenses publiques en faveur de la réduction des inégalités. D’autre part, la foi démocratique de la gauche uruguayenne a renforcé le politique, dans le sens où le consensus et la participation citoyenne font désormais loi[51]. 

Malgré une certaine remise en cause du FA qui se manifeste, dernièrement, par la démission d’un parlementaire des rangs du parti[52], par la baisse de la popularité du président[53] et par un certain renouveau à droite[54] ; Uruguay reste le seul pays de la région où la population ne s’est pas manifestée ni dans les rues, ni dans les urnes, contre le gouvernement. Par conséquent, en Uruguay, le « post-progressisme »[55] (entendu comme la fin du virage à gauche) ne semble pas aux portes du pouvoir.