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Del Consenso de Washington al Consenso de los Commodities. La parábola del mendigo sentado en el saco de oro y la maldición de los recursos naturales en el neoextractivismo de América Latina

por Elena Ciccozzi (Investigadora Asociada, CREDA-IHEAL - Universidad Sorbonne Nouvelle-Paris3:  elena.ciccozzi@gmail.com)

Palabras clave: neoextractivismo, desigualdades, recursos naturales, renta, progresismo, América Latina.

El presente trabajo ofrece un análisis del neoextractivismo[1], política central del neodesarrollismo[2] concebida, impulsada y liderada por los gobiernos progresistas latinoamericanos[3]. La construcción del auge político y la permanencia en el poder del progresismo están en efecto vinculados de manera insoslayable con el así llamado ciclo o “consenso” [4] de los Commodities [5], pues entre 2003 y 2012 América Latina ha beneficiado de una importante bonanza en el mercado de las materias primas.

Del neoextractivismo nos interesa examinar el legado político, económico y ambiental[6] , considerando que ninguno de los gobiernos progresistas ha ahorrado adecuadamente en época de “vacas gordas” para enfrentar más preparados las “vacas flacas”.

Al intentar una síntesis de las experiencias neoextractivistas, se busca comprender hasta qué punto los gobiernos han cumplido con sus programas políticos y promesas electorales, especialmente con respecto a la lucha a las desigualdades, y a la ruptura con el modelo neoliberal del “Consenso de Washington”[7].

Se analiza si los gobiernos progresistas han logrado deshacerse de la “maldición de los recursos naturales”[8]o si no la han perpetuado, acrecentándola. De esta manera, se ponen de relieve contradicciones y ambigüedades del neoextractivismo.

El reto escomprender si, para desafiar la parábola del “mendigo sentado en el saco de oro”[9], el neoextractivismo, lejos de atenerse a criterios de sostenibilidad, acaba con encarnar un “maldesarrollo”[10].

El trabajo cubre el periodo de 1999[11] hasta 2017[12] y está estructurado en tres secciones.

La primera, se centra en los aspectos socio-económicos del neoextractivismo, analizando en qué medida los gobiernos progresistas han reducido las desigualdades – objetivo político esencial de la izquierda, utilizado también para justificar la “desposesión de la naturaleza”[13]base del neoextractivismo – y se han desligado del capital transnacional; y cómo la extracción masiva de productos primarios remodela el territorio.

En la segunda parte, se examinan algunos impactos socio-ambientales significativos del neoextractivismo, en particular la agudización de los conflictos ambientales y la grave deuda ambiental[14] para destacar la contradicción entre discursos oficialistas sobre protección de los derechos de la naturaleza y de los pueblos indígenas, y una realidad que los refuta. 

La tercera parte, enfocándo en unos rasgos políticos sobresalientes del neoextractivismo, examina en qué forma las políticas neoextractivistas innovan con respecto al extractivismo neoliberal e influyen en la estabilidad institucional.

Aportar elementos científicos originales al debate sobre el neoextractivismo ha demandado unas elecciones metodológicas.

El propósito específico de explicar las ambigüedades y la falacia de esta política, nos ha llevado a examinar los elementos comunes del neoextractivismo a nivel regional, destacando peculiaridades nacionales cuando fuera necesario, en lugar de articular el trabajo en secciones por país. Tampoco se ha ahondado en las razones que han determinado el estancamiento[15]y, en algunos casos, el fin del ciclo progresista.

Precisamos que por “neoextractivismo” entendemos una forma económica de explotación de recursos naturales[16] y productos de monocultivos agrícola[17] para la exportación en el mercado global de los commodities, empujada e implementada directamente por los gobiernos centrales. Es la política sobre la cual el progresismo latinoamericano fundamenta su programa de desarrollo, que inserta América Latina en el mercado internacional en calidad de suministrador de productos primarios a los países más desarrollados[18], conduciendo a una re-primarización de la economía nacional.

Nos abstenemos del analizar las diferentes clasificaciones de “Izquierda”[19], utilizando de manera intercambiable “progresismo”, “izquierda”, “gobiernos progresistas”.

En cuanto a la noción de desigualdad, concepto multifacético[20], nos centramos aquí en sus matices económicos, políticos y geográficos.

1. Neoextractivismo: una política para acabar con las desigualdades y crear una sociedad más inclusiva?

La disponibilidad de mayores estudios sobre el estancamiento del “giro a la izquierda”[21] posibilita unas reflexiones suficientemente informadas entorno a la real contribución del neoextractivismo a un objetivo medular común de los programas de desarrollo progresistas[22]: la lucha a la pobreza y a las desigualdades socio-económicas.

Bajo el primer punto, los datos indican un mejoramiento general. Cada país con gobierno de izquierda ha registrado una reducción importante de la pobreza, gracias a esfuerzos en gasto público social, en particular en políticas asistenciales[23].

Por lo que atañe a la reducción de las desigualdades, elemento que nos interesa examinar de cerca, a nivel agregado cada país ha registrado una mejora (cf. gráfico 1). Un examen en profundidad señala, en cambio, un balance menos alentador.

Gráfico 1. Reducción de la desigualdad, medida por el coeficiente de GINI

 Fuente: Moreira (2016), basado en datos CEPAL.

Un análisis que refleje de manera más apropiada los resultados reales del neoextractivismo en materia de desigualdad, precisa cruzar datos macro-económicos con otros inherentes a la política fiscal y territorial, así como con elementos de índole político.

Estudios recientes identifican en el mercado interno del trabajo el factor determinante[24] de la reducción de las desigualdades económicas[25], en términos de incremento de los salarios reales y disminución de la informalidad[26].

Pero algunos investigadores[27] subrayan que el nivel real de reducción de las desigualdades es menor que lo indicado por las estadísticas oficiales, ya que hasta ahora “…the evidence on top income from administrative sources is still very limited in Latin America, and of little help to identify recent patterns in inequality in the región”[28].

El factor fiscal

Cabe destacar que ningún gobierno progresista ha realizado una reforma fiscal estructural[29]que integre en el sistema tributario los impuestos sobre el patrimonio, la propiedad[30] y sucesiones[31], y que toque también los niveles de ingresos más altos. Los sistemas tributarios examinados están basados en los ingresos laborales, casi sin tocar las ganancias de capital, contribuyendo a concentrar la riqueza en las manos de los pocos más ricos.

Por otro lado, la ineficacia general de los sistemas de recaudación[32], las altas tasas de evasión y elusión fiscal[33]merman la capacidad del Estado para redistribuir la riqueza de manera justa. La ausencia de reformas fiscales, dato común del agenda progresista, dificulta así una reducción real de las desigualdades[34]y un desarrollo sostenible[35].

Desigualdades socio-económicas: distribución de la renta y clientelismo

Un aspecto esencial del neoextractivismo, del cual la literatura se ha ocupado todavía poco, ha llamado particularmente nuestra atención: es la praxis observada en cada país progresista, aunque con modalidades distintas, de destinar parte de la renta a finalidades clientelares.

Este fenómeno, que algunos autores definen capitalismo prebendario (Hintze, Sabaté y Coraggio, 2003; Passarelly y Svampa, ibidem) tiene importantes efectos económicos y sociales negativos. Veamos. ¿Qué relación hay entre clientelismo y desigualdades económico-sociales?

Al privilegiar individuos y grupos cercanos del poder político, las prácticas clientelares minan la igualdad de oportunidades entre agentes económicos[36], actuando contra la reducción de desigualdades socio-económicas.

Estas prácticas introducen elementos de distorsión económica que comprometen el libre proceso de formación de la riqueza, realizando una redistribución injusta de recursos públicos[37] y privados[38] hacia los “clientes” del poder: políticos, lobbyistas, emprendedores nacionales, multinacionales, entre otros.

Cabe subrayar que los problemas estructurales acarreados o consolidados por el clientelismo, no solo alteran instituciones esenciales al buen funcionamiento de la democracia (p.e. mercado); estos amenazan directamente normas clave del Estado de derecho, p.e. la garantía que leyes y normas se apliquen de igual forma a todo ciudadano.

Las disfunciones generadas por el clientelismo acaban así con producir resultados opuestos a los declamados por los gobiernos progresistas en materia de reducción de desigualdades económicas, engendrando además desigualdades político-sociales.

El fenómeno es aún más significativo, pues los gobiernos de izquierda, de manera más o menos importante, han fortalecido el aparato administrativo-burocrático (o creado uno ex novo)[39]: parte esencial del sistema que alimenta y, a su vez, se alimenta del capitalismo prebendario[40]. 

Si analizamos el aporte del neoextractivismo a la reducción de la desigualdad también bajo la dimensión del clientelismo, debemos concluir con Passarelli y Svampa que “…los ricos se han hecho cada vez más rico y los pobres un poco menos pobres”[41].

Remodelación del territorio y desigualdades territoriales en función neoextractivista

Para echar aún mayor luz sobre la eficacia del neodesarrollismo en reducir la desigualdad, tenemos que mirar al territorio y ver cómo inciden las políticas neoextractivistas.

Primero, la realización de mega-infraestructuras para facilitar el transporte de productos primarios de los puntos de extracción a los puertos de embarque para el mercado global, interviene de manera importante en la definición del territorio. La “Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana”, IIRSA[42]es un ejemplo poderoso del proceso de organización y re-ordenamiento del territorioen función del capital transnacional[43], principalmente chino, que financia proyectos extractivistas (cf. fig. 1).

Fig. 1. Eje multimodal  Manta-Manaos de IIRSA, red de hidrovías amazónicas 

Fuente: IIRSA, 2004

Otro elemento distintivo del neoextractivismo es la creación de enclaves económicos[44], porciones de territorio de facto aisladas del tejido económico nacional.

Las grandes inversiones del capital transnacional en actividades extractivistas que se implantan en el territorio de un país, están directamente vinculadas con el mercado internacional, destino de los productos primarios, y responden por lo tanto a una lógica rentista de capital global. De ahí, que estas inversiones no colaboran, y no se encadenan con la economía local: ni en las actividades upstream, ni downstream [45]. Es en cambio la economía local que se adapta, de-estructurándose, a los intereses de las multinacionales[46], perjudicando la vocación territorial autóctona.

Con su dinámica de desposesión de la tierra, el neoextractivismo opera un ordenamiento territorial[47]ajeno, que establece fracturas territoriales importantes, amplificando o creando asimetrías fiscales[48], siguiendo una contradicción central del modelo de desarrollo capitalista internacional dominante[49]: una continuidad[50]con la época neoliberal que denota una ambigüedad importante del neoextractivismo.  

Neoextractivismo y crecimiento económico-social asimétrico

Correlato con las observaciones entorno a los enclaves económicos, es de resaltar otra consecuencia desfavorable del neoextractivismo.

La adopción de un modelo primario exportador[51], lejos de promover una diversificación de la matriz productiva – en particular el desarrollo de una industria manufacturera nacional competitiva – lleva a un crecimiento económico sectorial desigual, en donde el sector primario es el principal contribuidor al PIB[52] y a la canasta exportadora.

Estimaciones CEPAL[53] señalan por otro lado, que el 90% de las inversiones directas de China a América Latina entre 2010 y 2013 está dirigido a recursos naturales.

Cabe resaltar que la mayoría de los préstamos Chinos, incluyendo los “préstamo por petróleo”, ha sido empleada en infraestructuras, viviendas y actividades de soporte al sector neoextractivista (cf. tablas 1 y 2) .

Todo lo anterior desafía de manera directa uno de los ejes de los programas políticos progresistas y del neoextractivismo: cerrar las desigualdades y establecer una sociedad más justa; y muestra como “la distancia entre el espejismo y la realidad es grande” [54].

Tabla 1.  Préstamos del Banco de Desarrollo Chino (BDC), BM y BID para América latina, por sector de gasto/inversión público (2005 – 2011)

Fuente: Gallagher, Irwin y Koleski (2013), basado en datos BM, BID y BDC

Tabla 2. Préstamos por  petróleo chinos a Brasil, Ecuador y Venezuela y sus empleos (2008-2012)

Fuente: Gallagher, Irwin y Koleski (2013) basado en datos BDC, PetroEcuador, PDVSA, PetroBras

2. ¡Adiós Pachamama! El gravoso legado socio-ambiental del neoextractivismo

En esta sección intentamos explicar cómo la alegoría del “mendigo sentado en el saco de oro” ha orientado la acción política, impulsando patrones de desarrollo que contradicen[55]las promesas políticas de un crecimiento económico sostenible e, incluso, de un cambio paradigmático[56]en el modelo de desarrollo hacia un sistema en que el hombre y la naturaleza viven en armonía, según conceptos filosófico-políticos novadores como el Buen Vivir ecuatoriano (Sumak Kawsay)[57], y el Vivir Bien boliviano (Suma Qamaña)[58].

Más de diez años de gobiernos de izquierda muestran el carácter cortoplacista e insostenible del neoextractivismo, que traiciona principios constitucionales y normas internacionales[59]sobre el respeto de la naturaleza[60], y abre una grave deuda ambiental[61] “talón de Aquiles de los gobiernos progresistas”[62]. El encadenamiento de efectos ambientales negativos del neoextractivismo es impresionante: de la perta de biodiversidad[63], a la desertificación[64], a la contaminación o “acaparamiento” de agua dulce[65].

Bajo esta perspectiva, si bien la renta neoextractivista haya financiado importantes inversiones en gasto público asistencial, salud y educación[66], hay que preguntarse cuánta de esa renta ha financiado consenso político[67]para que los gobiernos centrales legitimaran ante la opinión pública el desalojamiento de poblaciones, el “sacrificio” de derechos de pueblos indígenas[68]–particularmente de poblaciones ancestrales[69]– y varias pasividades ecológicas[70].

Los casos del Parque Nacional Yasuní en Ecuador[71]y de la reserva TIPNIS en Bolivia[72]son emblemáticos de la difícil herencia ambiental del neoextractivismo.

No es este el foro para analizar en detalles los efectos prejuiciosos del neoextractivismo en el ambiente y la salud pública. Sin embargo, es oportuno subrayar que las políticas neoextractivistas han reavivado antiguas tensiones sociales entorno al aprovechamiento de los recursos naturales y de la tierra[73], y creado conflictos socioambientales a varias escalas[74].

La reacción de la sociedad civil, dependiendo del país, se ha organizado en varias formas de resistencia[75], y “contra-elites”[76], llegando a diversos niveles de tensión. El valor simbólico-político de estos movimientos desafía per se la credibilidad política de los gobiernos y pone “en entredicho la legitimidad del modelo neoextractivista”[77].

La puesta en marcha de proyectos de megaminería, monocultivos, o grandes infraestructuras sin informar previamente a las poblaciones interesadas, incumpliendo con normas constitucionales e internacionales[78], muestra un gobierno central que impone sus decisiones desde arriba, reprime la oposición con modalidades autocráticas, y debilita paulatinamente los contrapoderes[79]. El progresismo instaura así un antagonismo fuerte entre (neo)desarrollismo y ambientalismo, denigrando a menudo los defensores de la naturaleza-Pachamama[80]con “modismos neoextractivistas”[81].

Estos aspectos ponen en luz otra ambigüedad del neoextractivismo: la contradicción entre la utopía de una sociedad más transparente, participativa y democrática, y gobiernos de facto centralizadores y autoritarios. Por decirlo con Passarelli y Svampa[82] “a más extractivismo hay meno democracia”.

3. Neoextractivismo, entre legitimación política y fragilidad institucional

El neoextractivismo es un prisma de análisis muy útil para poner de relieve unos elementos cruciales de la acción política del progresismo.

No cabe duda que el giro a la izquierda ha determinado el retorno de un papel protagónico del Estado[83] –que el neoliberalismo había relegado a rol de mero coordinador de la vida política– con estilos de gobierno centralizadores y populistas que viran a menudo al autoritarismo.

El intervencionismo estatal en la economía, común a la izquierda latinoamericana, se manifiesta en especial por el control estricto de la renta neoextractivista, y se ejerce con frecuencia por medio de empresas públicas[84][85].

La primacía política del Estado con su ofensiva neoextractivista[86] explica también la modelación de instituciones de gobernanza pro-extractivistas. Las reformas del sector energético[87], la modificación o elaboración de leyes ad hoc[88] para favorecer políticas neoextractivistas bien ejemplifican este proceso.

Los disfuncionamientos de gobernanza[89]así generados se aprecian mejor analizando las relaciones del poder central con elites y empresas transnacionales, otros actores protagónicos del progresismo.

El capital transnacional incide en manera indirecta, pero fundamental, en el ciclo de las políticas públicas, desde la formulación a la implementación.

China, como ya expuesto, financia de manera importante el gasto público de muchos países progresistas (cf. tablas 3). Observemos que los préstamos chinos son comparativamente caros, sus tasas de interés siendo en la mayoría más altas que las de muchos bancos de desarrollo internacionales[90].

Tabla 3. Exposición de países progresistas de América Latina hacia el BDC y el Banco Exim Chino (2005 – 2016)

Fuente: elaboración propia, sobre datos de Inter-AmericanDialogue (2016)

El fuerte endeudamiento de los países progresistas (cf. grafico 2) con China explica por ejemplo la elección política de los gobiernos nacionales[91] de quitar amplias partes de territorio a conservación de la biodiversidad, o a actividades productivas de comunidades locales o ancestrales, para explotación minera.

Gráfico 2. Tendencia endeudamiento con China de países progresistas Latinoamericanos (2005 – 2016)

Fuente: elaboración propiasobre datos Inter-AmericanDialogue (2016)

Pero la dependencia del capital chino[92]conlleva otro riesgo de relieve: una mayor exposición de la economía nacional a crisis internacionales.

Contracciones significativas en la economía china tendrían un impacto adverso en el crecimiento de los países que están con esta endeudados. No está de más recalcar las fuertes asimetrías comerciales entre los países progresistas latinoamericanos y China, pues los primeros exportan sobre todo productos primarios, mientras que China exporta productos procesados con mayor valor agregado[93]. Se entiende como estas desventajas competitivas tengan importantes reflejos también en la estabilidad política de los gobiernos progresistas.

Las elites[94] por su parte, siguen jugando un rol preponderante en orientar, realizar o justificar las decisiones del poder central.

Adicionalmente a las antiguas elites[95], surgen nuevos grupos[96] (p.e. los planificadores ecuatorianos), en tanto que muchos académicos e intelectuales de izquierda van cobrando importancia política en todo el horizonte progresista.

Estas elites actúan, cada una con su estilo y herramientas, como “clientes” del poder[97]. En algunos casos, sus acciones se configuran como formas de ‘captura del Estado’ o de corrupción. Es con respeto a estas derivas de la izquierda latinoamericana que Chomsky[98]estigmatiza la “enormous corruption”.

Lo anteriormente expuesto sirve a resaltar la influencia del neoextractivismo en la institucionalidad y gobernabilidad de un Estado.

Basar las políticas de desarrollo de un país, y la construcción[99] de sus instituciones[100] en el ciclo de aprovechamiento de los productos primarios, significa socavar su estabilidad institucional y exponer el país a riesgos substanciales de crisis, siendo además el precio de los commodities muy volátil.

El riesgo de un colapso económico –normalmente precursor de crisis políticas– se vuelve aún más significativo, pudiendo llegar a situaciones de “enfermedad holandesa”[101], cuando el país adopta un modelo primario-exportador en detrimento en particular del desarrollo del sector agrícola[102].

La dinámica de acaparamiento de la tierra en aras del neoextractivismo quita espacios vitales a una agricultura diversificada de pequeños emprendedores –la que mejor puede valorizar recursos y vocaciones locales, y crear empleos in loco–; empobreciendo los suelos[103], y reduciendo peligrosamente la soberanía alimentaria[104]

El caso venezolano es emblemático de este efecto adverso del neoextractivismo que del ámbito económico penetra y afecta al político.

Si muchos ciudadanos venezolanos hurgan hoy en la basura para encontrar comida, esto se debe también a que el gobierno de Chávez, a partir de los años 2000[105], aumentó las importaciones de alimentos, penalizando la producción agrícola nacional. Esto ocasionó desempleo y sentó las bases del vaciamiento y depauperación del campo. Al caer los precios del petróleo, terminó el dinero de la bonanza con que importar alimentos y productos: comenzaron a vaciarse las tiendas, y las calles a llenarse de manifestantes en contra del gobierno.

A la luz de estos datos, la metáfora del “mendigo sentado en el saco de oro” parece la parábola triste de la maldición de la abundancia[106]: un neoextractivismo que depreda la naturaleza para ampliar desigualdades económicas, polarizar la sociedad e incitar conflictos y violencias.

Conclusiones

En este trabajo hemos intentado arrojar luz sobre las herencias y las contradicciones sobresalientes[107]del neoextractivismo, destacando como praxis y resultados políticos desmienten tanto las promesas electorales, como el discurso oficial y los ambiciosos programas de desarrollo[108].

Los gobiernos progresistas, cada uno con sus particularidades, han puesto en marcha un sistema económico rentista basado en la desposesión de la naturaleza[109]que conlleva una reprimarización de la economía, aumentando la dependencia de grandes prestatarios extranjeros, China principalmente, y la vulnerabilidad macroeconómica. Esto, en patente contradicción con el manifiesto político progresista de acabar con la dependencia de la globalización, y recuperar soberanía política y económica.

Apelándose al espectro del “mendigo sentado en el saco de oro”, los gobiernos progresistas han reconfigurado políticamente la antigua relación antagónica entre desarrollo y conservación[110] para justificar e, incluso, dar un valor simbólico positivo a la oposición entre cuestión social-indigenista, y cuestión ambiental[111] en tanto que dejan una incomoda deuda ambiental.

El neoextractivismo ha también rediseñado el rol del Estado en su relación con el territorio, operando un ordenamiento territorial coactivo y ajeno a las vocaciones territoriales autóctonas.

Al mostrar que las políticas neoextractivistas llevan de facto a no alcanzar algunos objetivos primordiales de la planificación nacional[112](p.e. la reducción de desigualdades), y a no observar principios constitucionales clave (p.e. defensa de derechos colectivos de los pueblos indígenas y protección del ambiente), hemos puesto en luz otras falacias del neoextractivismo que además merman la credibilidad de los gobierno centrales.

Si el regreso del Estado al timón de la acción política permite que buena parte de la renta extractivista se invierta en gasto público de utilidad social, otra parte importante va a asegurar el apoyo de elites y “clientes”, reproduciendo elementos centrales[113] del extractivismo clásico y neoliberal, favoreciendo incluso prácticas de corrupción.

Matizando el carácter cortoplacista e insostenible del neoextractivismo, y su continuidad con políticas extractivistas pasadas, hemos argumentado que dicha política no solo no ha conseguido desafiar los principios del capitalismo global. Sus impactos adversos han contribuido a fragilizar la gobernabilidad de los países, creando o alimentando polarización, tensiones e incluso violencias sociales.

Con sus ambigüedades y falacias, que hipotecan la posibilidad de un desarrollo sostenible, el neoextractivismo aparece más como una forma alternativa de desarrollo que la alternativa al desarrollo[114] prometida en campañas electorales, consagrada en programas políticos y principios constitucionales.

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